Fréquences 4G : quand la France confirmait le choix d’un marché à quatre opérateurs

En annonçant, dès octobre 2014, la vente aux opérateurs télécoms de la bande de fréquences 700 MHz, jusqu’alors utilisée par la télévision, le président de la République française, François Hollande, a précipité un calendrier que les opérateurs espéraient plus étalé dans le temps. En effet, après la vente en décembre 2011 de fréquences basses (800 MHz) et hautes (2600 MHz), présentée comme la dernière avant au moins une décennie, les opérateurs, qui avaient alors déboursé en tout plus de 3,5 milliards d’euros, ont dû faire face à l’effritement rapide de leur marges à la suite de l’arrivée de Free Mobile sur le marché en janvier 2012.

Las, seulement trois ans après, de nouvelles fréquences basses ont été mises aux enchères, qui correspondent à la mise en œuvre d’un deuxième dividende numérique, à savoir la récupération de fréquences auprès de l’audiovisuel pour les transférer aux télécoms. Le premier dividende (bande de fréquences 800 MHz) a consisté à récupérer les fréquences utilisées par la télévision en analogique à l’occasion du basculement définitif en numérique (généralisation de la TNT le 30 novembre 2011). Le second correspond au passage du MPEG2 au MPEG4 pour la TNT, un changement de norme qui généralise la TNT en haute définition et permet de libérer deux des huit multiplex utilisés par les chaînes. Or ces multiplex sont tous situés sur des fréquences basses, très convoitées par les télécoms.

Les fréquences basses sont dites « fréquences en or » parce que leur portée est importante, ce qui permet de couvrir à moindre coût de larges territoires, et parce qu’elles pénètrent plus facilement à l’intérieur des bâtiments. Etant la condition d’un réseau élargi et d’une qualité de service garantie en intérieur, ces fréquences basses sont cruciales pour tous les opérateurs, qui n’ont donc pas pu s’abstenir de participer aux enchères, d’autant que la bande des 700 MHz est principalement affectée à la 4G.

C’est sur ce point que les enchères se justifient finalement. Si les opérateurs disposent actuellement de suffisamment de fréquences pour répondre à la demande de leurs clients, la banalisation de la 4G depuis 2014 conduit à une hausse extrêmement rapide de la consommation de données, qui exigera très vite de nouvelles capacités. Ainsi, au premier trimestre 2015, la consommation de données mobiles a bondi de 91 % par rapport au premier trimestre 2014 d’après l’ARCEP (Autorité de régulation des communications électroniques et des postes).

Selon les opérateurs, la nécessité de postuler pour de nouvelles fréquences repose sur des motifs différents. En effet, les opérateurs ne partent pas tous sur un pied d’égalité. Certains sont largement dotés en fréquences, comme Orange, SFR ou encore Bouygues Telecom, ce dernier disposant même de surcapacités (l’opérateur dispose de 26 % des fréquences disponibles pour une part de marché de 16 %).

A l’inverse, Free Mobile est l’opérateur qui dispose le moins de fréquences, non parce qu’il est le dernier entrant, mais d’abord parce qu’il n’a pas souhaité miser suffisamment lors des enchères sur la bande 800 MHz, qui lui a du coup échappé. Free Mobile ne dispose donc pas de fréquences basses pour la 4G, le service étant exploité sur les bandes de fréquences 800 MHz (Orange, Bouygues, SFR), 1800 MHz (Bouygues) et 2600 MHz (majoritairement Free et Orange, SFR et Bouygues Telecom disposant de cinq fois moins de sites pour ce type de fréquences).

Ces enjeux, différents selon les opérateurs, et l’importance vitale des fréquences basses dans le spectre disponible pour chaque opérateur, ont conduit Free Mobile à tenter un coup de poker en demandant qu’une partie des nouvelles fréquences lui soit réservée, l’opérateur mobile ne disposant pas de fréquences dans la bande des 800 MHz. Profitant de l’obligation qu’avait l’ARCEP de lancer une consultation publique préalable à la mise en place du processus d’enchères, Free Mobile a fait savoir qu’il jugeait « indispensable que la procédure lui garantisse des fréquences en bande 700 », quand les autres opérateurs ont au contraire déclaré qu’« une telle garantie ne serait pas légitime dans la mesure où Free Mobile a eu l’occasion d’obtenir des fréquences dans la bande des 800 MHz ».

Finalement, l’ARCEP a considéré qu’une telle garantie ferait peser trop de risques juridiques sur les enchères et y a renoncé, sans se prononcer sur le fond, sachant que des procédures de ce type ont été constatées ailleurs en Europe (Pays-Bas, Royaume-Uni, Slovénie). Mais la nature même de la mise aux enchères témoigne toutefois du souci qu’a eu l’ARCEP de donner à Free Mobile les moyens de récupérer des fréquences basses et même de rattraper son retard s’il s’en donnait les moyens financiers.

Le 19 juin 2015, les modalités de la procédure de mise aux enchères ont été dévoilées par l’ARCEP. Elles répondent d’abord aux trois objectifs imposés par le gouvernement à l’ARCEP, à savoir une bonne valorisation des fréquences, qui font partie du patrimoine de l’Etat (le gouvernement anticipait 2,5 milliards d’euros) ; une amélioration de l’aménagement numérique du territoire, qui s’est traduite par l’obligation de déployer les fréquences dans les zones rurales et le long des lignes de TGV, TER et RER ; enfin la préservation de la concurrence entre opérateurs par le moyen des infrastructures, à savoir le maintien d’un marché où quatre opérateurs sont « techniquement » en mesure de se concurrencer.

L’ARCEP a donc dû imaginer une procédure répondant à ces trois objectifs en découpant les 30 MHz de fréquences à céder dans la bande des 700 MHz. Pour y parvenir, l’ARCEP a imaginé des seuils au-delà desquels les opérateurs ne seraient plus en mesure d’acquérir de nouvelles fréquences basses afin d’éviter les effets d’exclusion du marché pour les opérateurs les moins bien dotés initialement, en l’occurrence Free Mobile. Dans cette démarche, l’ARCEP a choisi d’élargir le spectre des fréquences basses prises en compte dans les seuils maximaux autorisés en y intégrant aussi les fréquences basses non utilisées à ce jour pour la 4G, à savoir la bande des 900 MHz. Dans cette bande, Free Mobile dispose de 5 MHz, quand les trois autres opérateurs disposent de 10 MHz chacun (voir tableau ci-dessous). A ces fréquences viennent s’ajouter celles obtenues dans la bande des 800 MHz lors des enchères de 2011 (respectivement 10 MHz pour Orange, Bouygues Telecom et SFR).

Pour les enchères sur la bande des 700 MHz, l’ARCEP a décidé de limiter à 30 MHz maximum le nombre de fréquences basses qu’un opérateur peut posséder. Orange, SFR et Bouygues Telecom, qui disposent chacun de 20 MHz sur les bandes 800-900 MHz, ne pouvaient donc prétendre, au mieux, qu’à 10 MHz lors des enchères dans la bande des 700 MHz, 30 MHz étant disponibles. En surenchérissant, les trois opérateurs avaient donc tous ensemble la possibilité d’écarter Free Mobile. Pour céder les 30 MHz dans la bande de fréquence des 700 MHz, l’ARCEP les a ensuite découpés en bloc de 5 MHz et a limité les possibilités d’achat à trois blocs maximum, cette mesure visant cette fois-ci Free Mobile. Ce dernier, ne disposant que de 5 MHz dans la bande 900 MHz, aurait pu surenchérir pour s’emparer de 25 MHz (5 blocs) dans la bande 700 MHz, afin de monter au seuil de 30 MHz autorisé et d’évincer ses concurrents de la bande des 700 MHz.

La procédure de mise aux enchères, en limitant Free Mobile à 3 blocs, lui permettait au mieux de monter à 20 MHz. Avec trois blocs, Free Mobile pouvait toutefois espérer récupérer la moitié des fréquences basses mises en vente. Enfin, pour maximiser les recettes pour l’Etat, chaque bloc a été mis en vente avec un prix de réserve fixé à 416 millions d’euros (soit 2,5 milliards d’euros pour les 6 blocs). Ont ensuite été organisés des tours d’enchères où les opérateurs acceptaient d’ajouter 5 millions d’euros sur le nombre total de blocs pour lesquels ils se portaient candidats. Ils pouvaient à chaque tour retirer un bloc de leur demande. Les tours ont été reconduits jusqu’à épuisement des enchères.

Lancé le 17 novembre 2015, le processus de vente des fréquences s’est achevé le 18 novembre 2015 après onze tours et a rapporté quelque 2,8 milliards d’euros à l’Etat, soit 466 millions d’euros par bloc de 5 MHz cédé. Free Mobile n’est ni le grand perdant ni le grand gagnant de l’opération. Les autres opérateurs n’ont pas surenchéri au point de lui interdire de s’emparer de nouvelles fréquences basses, puisque Free Mobile récupère deux blocs, sur les trois possibles.

Mais c’est un bloc de moins que le maximum autorisé, ce bloc revenant à Orange qui, comme Free, s’empare de deux blocs de 5 MHz, donc est le seul opérateur national à atteindre le seuil autorisé de 30 MHz de fréquences basses. SFR et Bouygues Telecom récupèrent chacun un bloc, ce qui confirme à la fois le souci d’économies de SFR-Numericable, qui a participé aux enchères sans chercher à évincer la concurrence et la volonté de Bouygues Telecom de conserver sa position stratégique sur le marché de la téléphonie mobile en s’emparant des fréquences nécessaires à son développement. Les opérateurs récupéreront ces fréquences par étapes et les mettront en service progressivement. Le transfert des fréquences commencera dès le 5 avril 2016 en Ile-de-France, puis ensuite entre le 1^er octobre 2017 et le 30 juin2019 pour le reste du territoire.